Las armas nucleares y la ley de la guerra

Washington, DC, 6 de junio de 2023 - Los funcionarios estadounidenses y los aliados de la OTAN temían que las conversaciones internacionales destinadas a fortalecer la protección de los civiles durante los conflictos pudieran conducir a la prohibición del uso de armas nucleares, según un memorando de septiembre de 1975 del Estado Mayor Conjunto del Pentágono publicado hoy por el Archivo de Seguridad Nacional. Publicado como parte de un nuevo Libro informativo electrónico sobre las negociaciones que produjeron el Protocolo Adicional I a las Convenciones de Ginebra de 1949, el memorando del Departamento de Defensa revela algunas de las preocupaciones que subyacen a la posición inicial de EE. UU. de que el Protocolo I no se aplicaría al uso de armas nucleares.

Negociado a mediados de la década de 1970, a la sombra de la Guerra de Vietnam y las rebeliones anticoloniales, uno de los principales propósitos del "Derecho Internacional Humanitario" fue crear reglas de guerra que protegieran a los civiles de ataques intencionales. Buscando mejores arreglos para la protección de los prisioneros de guerra y queriendo mejorar la reputación de EE. UU. después de la guerra de Vietnam, los negociadores estadounidenses participaron en las conversaciones que produjeron el Protocolo I, pero los resultados preocuparon a los funcionarios estadounidenses y aliados de la OTAN debido a sus implicaciones para el uso de armas nucleares. . No era "factible" aplicar las disposiciones para la protección de civiles "en caso de guerra nuclear general", según el Pentágono.

La publicación de hoy se centra en el gobierno de EE. UU. y las discusiones entre aliados sobre armas nucleares durante las negociaciones de 1974-1977. La historia de las negociaciones en sí es demasiado compleja para abordarla aquí, pero los documentos sobre los aspectos nucleares arrojan luz sobre algunas de las características innovadoras del Protocolo I y sus implicaciones más amplias. Un aide-mémoire de Alemania Occidental revela la preocupación de Bonn de que, si las prohibiciones del Protocolo I entraran en vigor, podrían cuestionar el "primer uso de armas nucleares [que] es un elemento contenido únicamente en el concepto de disuasión de la OTAN". Otros documentos desclasificados incluidos en la publicación revelan los esfuerzos de Estados Unidos para aplacar a los funcionarios de Alemania Occidental, cuyas preocupaciones sobre el tema del uso nuclear persistieron.

También se incluyen en la publicación revisiones importantes del Protocolo I por parte del Comité Militar de la OTAN y por un grupo de trabajo del Departamento de Defensa, los cuales asumieron que las reglas no se aplicaban al uso de armas nucleares. El informe del Pentágono expresó su preocupación por las prohibiciones de "ataques contra la población civil o civiles a modo de represalia". Los funcionarios de defensa vieron la amenaza de represalias "como un medio esencial para disuadir las violaciones del derecho de la guerra" y querían "preservar el derecho a la represalia en algunos tipos de guerra convencional generalizada". El Departamento de Estado rechazó la propuesta de Defensa, pero el problema de las represalias sería un problema continuo en las discusiones del Gobierno de EE. UU. sobre el Protocolo I.

Desde el inicio de las negociaciones del Protocolo I, los funcionarios estadounidenses no creían que las limitaciones y prohibiciones se aplicarían a las armas nucleares y tenían un entendimiento tácito con la Unión Soviética sobre ese tema.[1] Para dejar ese punto absolutamente claro, el abogado del Departamento de Estado y jefe de la delegación de EE. UU., George H. Aldrich, propuso que cuando EE. UU. firmó el Protocolo I debería revelar un "entendimiento... en el sentido de que las reglas establecidas por el protocolo no pretenden tener ningún efecto". y no se aplican al uso de armas nucleares". Aldrich elaboró ​​el entendimiento cuando trabajaba para el secretario de Estado Henry Kissinger, y la administración de Jimmy Carter adoptó el mismo lenguaje cuando firmó el Protocolo en diciembre de 1977.

Un elemento importante de las discusiones fue la continua preocupación de Alemania Occidental por las armas nucleares. Bonn, un estado de primera línea en la Guerra Fría que albergaba sistemas de lanzamiento de armas nucleares y reservas nucleares estadounidenses y británicas, desconfiaba de cualquier regla que posiblemente pudiera debilitar las amenazas que subyacen a la estrategia de disuasión de la OTAN. Por lo tanto, los funcionarios de defensa de Alemania Occidental querían evitar cualquier interpretación del Protocolo que pudiera poner en duda la disuasión nuclear. Para aliviar tales preocupaciones, los negociadores de EE. UU. trataron asiduamente de asegurar a Bonn sobre la necesidad y el compromiso de EE. UU. de un lenguaje interpretativo en el Protocolo I. Aunque el Departamento de Estado desconfiaba de que los funcionarios de defensa alemanes estuvieran tratando de hundir el Protocolo I por razones legales internas, confiaban en que el Ministerio de Relaciones Exteriores apoyaría las nuevas reglas por motivos políticos y diplomáticos, lo cual hizo.

Las razones de las preocupaciones de Alemania Occidental y EE. UU. eran lo suficientemente claras dadas las implicaciones de largo alcance de las nuevas reglas para las operaciones militares detalladas en el Protocolo Adicional de 1977. Por ejemplo, el Protocolo I declaró que "La población civil como tal, así como los civiles individuales, no serán objeto de ataque". Siguiendo el principio de distinción, el Protocolo prohibía los ataques indiscriminados, incluidos los que utilizan un "método o medio de combate cuyos efectos no pueden limitarse según lo dispuesto en el presente Protocolo". El artículo 35 limitaba el "derecho de las Partes en conflicto a elegir métodos o medios de guerra". En particular, no podían utilizar "armas, proyectiles y materiales y métodos de guerra de naturaleza tal que causen daños superfluos o sufrimientos innecesarios".

El Protocolo I también limitaba los daños colaterales y los daños excesivos a civiles (principio de proporcionalidad). Prohibía un "ataque del que se puede esperar que cause incidentalmente pérdidas de vidas civiles, lesiones a civiles, daños a bienes de carácter civil, o una combinación de ambos, que sería excesivo en relación con la ventaja militar concreta y directa anticipada".

Vale la pena señalar que el artículo 56 del Protocolo I excluyó específicamente del ataque "obras o instalaciones que contengan fuerzas peligrosas, a saber, presas, diques y centrales nucleares eléctricas". Incluso si los objetivos fueran "objetivos militares", no podrían ser atacados si eso "causara la liberación de fuerzas peligrosas y las consiguientes pérdidas graves entre la población civil". Además, se prescribieron objetivos militares ubicados cerca de tales instalaciones si un ataque "puede causar la liberación de fuerzas peligrosas de las obras".

Las peligrosas actividades militares de Rusia en los reactores nucleares de Ucrania y sus alrededores, junto con los ataques aéreos y terrestres contra civiles y sus instalaciones, plantean interrogantes sobre las infracciones del Protocolo Adicional I. Para verificar las denuncias de infracciones de las normas, el artículo 90 incluye disposiciones para un "Internacional Comisión de Investigación”. Uno de los propósitos principales de la Comisión sería "Investigar cualquier hecho que se alegue que constituye una infracción grave según se define en los Convenios y este Protocolo u otra violación grave de los Convenios o de este Protocolo". Si bien la antigua Unión Soviética había firmado y ratificado el Protocolo I, en 2019 Rusia retiró la declaración en virtud de la cual reconocía la "competencia" de la Comisión Internacional de Investigación. Eso dejó ningún mecanismo aceptado para investigar las violaciones rusas del Protocolo.

La Parte II de esta publicación se centrará en los acontecimientos posteriores a la firma del Protocolo I en diciembre de 1977. A principios de la década de 1980, el Estado Mayor Conjunto llevó a cabo una importante revisión de la política que se oponía a la ratificación del Protocolo. El tema de las armas nucleares fue una consideración, pero también fue importante la cuestión de las represalias y las reglas relativas a los movimientos guerrilleros. El funcionario del Pentágono, Douglas Feith, atacó pública y exitosamente las reglas del Protocolo sobre las guerras de liberación nacional, diciendo que proporcionaban protección legal a los terroristas. La administración Reagan decidió no ratificar, aunque favoreció trabajar con otros países para desarrollar un "entendimiento común" de las "características positivas" del Protocolo Adicional I.

Es necesario dilucidar hasta qué punto la administración Reagan persiguió un "entendimiento común". Lo mismo ocurre con la medida en que los planificadores nucleares durante la década de 1970 y los años siguientes exploraron las implicaciones del Protocolo Adicional I para las operaciones militares. Si bien los principales formuladores de políticas de EE. UU. habían estado pidiendo a los planificadores de defensa opciones de objetivos nucleares que tuvieran implicaciones menos que catastróficas para la supervivencia humana y minimizaran los "daños colaterales", esos planes tardaron años en desarrollarse. Incluso si los funcionarios de defensa de este período no estuvieran listos para aplicar las nuevas reglas de la guerra a las operaciones nucleares, con el tiempo surgirían presiones para hacerlo, especialmente con los abogados militares (Juez Abogados Generales) integrados en todos los servicios, incluido el Estratégico de EE. UU. Dominio. Un desarrollo clave fue en 2013, cuando la administración Obama estableció un requisito para que los planificadores estratégicos comenzaran a aplicar las disposiciones del Protocolo I a las operaciones nucleares. Algún día, el período previo a esta decisión y la historia más larga del impacto del Protocolo I en la política de armas nucleares se podrán conocer cuando los documentos relevantes estén disponibles.

Durante décadas durante el siglo XX, las reglas de la guerra solo protegían mínimamente a las poblaciones civiles de los ataques. En la época de los bombardeos atómicos de Japón, no había reglas internacionalmente aceptadas que rigieran los ataques aéreos a las ciudades, ya sea con bombas convencionales o con armas de mayor destructividad. Después del bombardeo de Dresden, el general de la Fuerza Aérea del Ejército de los EE. UU., George McDonald, caracterizó la política de bombardeo de los aliados como una de "homicidio y devastación". Durante los años siguientes, cuando los funcionarios estadounidenses desarrollaron planes de objetivos de armas nucleares, asumieron que las instalaciones industriales y militares eran objetivos legítimos. Si bien las Convenciones de Ginebra de 1949 y sus antecedentes prohibían los ataques intencionales contra la población civil como tal, los civiles estaban en riesgo siempre que los objetivos incluyeran "control político" e "instalaciones industriales que brinden apoyo inmediato a las operaciones militares durante la guerra", cualquiera de los cuales habría poblaciones importantes cercanas.[2]

Lo que impulsó la negociación de nuevas reglas durante la década de 1970 fue la convergencia de varias tendencias. Uno fueron los esfuerzos de larga data de Jean Pictet, un alto funcionario del Comité Internacional de la Cruz Roja en Ginebra, quien creía que si no se podía poner fin a la guerra, al menos se podía limitar la lucha para proteger a los civiles. Lo motivó especialmente la falta de protección de los civiles expuestos a los bombardeos aéreos. Desde la Segunda Guerra Mundial, Pictet y sus colegas habían presionado por normas internacionales que prohibieran los ataques indiscriminados en los que el daño colateral superaba la ventaja militar. También influyeron en la búsqueda de Pictet los acontecimientos de la década de 1960: la guerra de Vietnam y la violencia contra los movimientos de liberación nacional anticolonialistas. La preocupación pública generalizada sobre estos temas ayudó a Pictet y al CICR a ganar apoyo mundial para una propuesta para complementar los Convenios de Ginebra de 1949 con prohibiciones sobre "atacar directamente a civiles" y "daños colaterales excesivos".[3]

Pictet y el CICR iniciaron el proyecto organizando dos conferencias de expertos, con cientos de representantes de muchas naciones, incluido EE. propuesta de suplementos a los Convenios de Ginebra: Protocolo Adicional I sobre las leyes de la guerra en los conflictos internacionales, incluidas las guerras de liberación nacional; y Protocolo Adicional II sobre normas para conflictos internos. El concepto ampliamente aceptado del CICR era que el Protocolo I estipularía métodos y medios de combate, incluidas disposiciones para una mayor protección de los civiles en situaciones de combate. Esas propuestas se convirtieron en la base de las negociaciones formales que comenzaron cuando la Conferencia Diplomática se reunió en Ginebra a principios de 1974.[4]

El abogado del Departamento de Estado, George Aldrich, encabezó la delegación estadounidense en Ginebra. Aldrich había sido el principal asesor legal de Henry Kissinger durante la negociación del acuerdo de paz de 1973 que puso fin a la lucha de Estados Unidos en Vietnam. Las duras condiciones que experimentaron los prisioneros de guerra estadounidenses en Vietnam del Norte dieron prioridad a la protección de los prisioneros de guerra en la agenda de Aldrich y sus asesores militares. También creían que el impacto negativo de la Guerra de Vietnam en la imagen de Estados Unidos en todo el mundo hacía necesario que Washington desempeñara un papel en el desarrollo de nuevas reglas para los conflictos internacionales. Como escribió Aldrich algunos años después, las acusaciones de "bombardeos indiscriminados, ataques contra civiles, ataques contra diques y el medio ambiente" contribuyeron a "[un] sentimiento generalizado de defensa, si no de culpa, por el sufrimiento causado por la guerra y por ataques aéreos". guerra." Esas preocupaciones "resultaron... en una mayor voluntad [de los EE. UU.] de participar en la... mejora de la parte del derecho internacional que se ocupa de la conducción de las hostilidades".[5]

Lo que Henry Kissinger pensó sobre la Conferencia Diplomática no ha salido a la luz, al menos hasta donde el editor puede decir. Dadas las predilecciones "realistas" de Kissinger, probablemente se mostró escéptico y crítico, pero probablemente aprobó la participación de Estados Unidos para que Washington pudiera influir en el resultado. Esa fue la esencia de un mensaje que Kissinger recibió de su asistente ejecutivo, Lawrence Eagleburger, al principio de las actas de la conferencia [Ver Documento 1]. Aldrich fue probablemente la elección de Kissinger como jefe de delegación para asegurarse de que el papel negociador de Estados Unidos estuviera en manos confiables.

Cuando Jimmy Carter asumió la presidencia a principios de 1977, se habían hecho progresos sustanciales para llegar a un acuerdo sobre el texto del Protocolo I, pero aún quedaban ajustes por hacer. Si existe un rastro documental sobre las interacciones entre negociadores como George Aldrich y altos funcionarios de la burocracia de seguridad nacional, aún no ha aparecido, al menos en el registro disponible.[6] Como se señaló, en lo que respecta al tema del Protocolo y el uso de armas nucleares, la administración Carter adoptó la misma postura básica que la Casa Blanca de Ford. Así, cuando EE. UU. firmó el Protocolo Adicional I en diciembre de 1977, publicó esta limitación: "Estados Unidos de América entiende que las reglas establecidas por este Protocolo no tenían la intención de tener ningún efecto y no regulan ni prohibir el uso de armas nucleares".

A pesar de la preocupación oficial por el uso de armas nucleares, los funcionarios de defensa entendieron que los tiempos estaban cambiando y que las precauciones para proteger a los civiles se estaban convirtiendo en una necesidad que requería una nueva mirada a la ley militar. Cuando la Conferencia Diplomática comenzó a reunirse en 1974, el Pentágono estaba estableciendo un Programa de Ley de Guerra, en gran parte para prevenir futuras atrocidades como la masacre de My Lai. Además, con el tiempo, los abogados militares más jóvenes adscritos a los servicios uniformados, Judge Advocates General (JAGS), comenzaron a pensar en cómo aplicar el Protocolo I a las operaciones militares, aunque pasarían algunos años antes de que tuvieran un papel operativo. Y pasaría aún más tiempo antes de que los abogados militares y los funcionarios de defensa estadounidenses comenzaran a tratar de aplicar algunos elementos del Protocolo I al uso de armas nucleares.[7]

Nota : Gracias a los Archivos de la OTAN por identificar y proporcionar copias de los documentos; al Centro Nacional de Desclasificación de los Archivos Nacionales por organizar la publicación de los registros del Departamento de Estado de George Aldrich y otro material relevante; y al Coronel Theodore T. Richard por su consejo.

Documento 1

Documentos de Henry Kissinger, Biblioteca del Congreso, Sala de lectura de la FOIA de la CIA

Un mensaje al Secretario de Estado Kissinger (entonces en el Medio Oriente) de su Asistente Ejecutivo Lawrence Eagleburger, y transmitido por Brent Scowcroft, informó sobre un problema en la conferencia de la ley de guerra. Una cuestión clave fue si permitir la participación del Gobierno Revolucionario Provisional (PRG) de Vietnam y el Gobierno Real de la Unión Nacional de Kampuchea [Camboya] (GRUNK). La pregunta planteada por Eagleburger fue que, si los dos "gobiernos títeres" estaban sentados, Estados Unidos debería retirarse o "protestar y quedarse". Eagleburger explicó por qué Estados Unidos estaba participando: para tener voz en las decisiones sobre el tratamiento de los prisioneros de guerra y "para refutar las muchas críticas que se harán a nuestra táctica en Vietnam y en otros lugares". Si EE. UU. pierde la votación y se retira, significaría "abandonar nuestros objetivos" en la conferencia e "irritar a Suiza y muchos otros países", entre otros problemas. Al final resultó que, el PRG y GRUNK fracasaron en su intento de participar en la conferencia, por lo que Kissinger no tuvo que decidir sobre la participación continua de Estados Unidos.

Documento 2

Departamento de Estado de EE. UU., Relaciones Exteriores de los Estados Unidos, Volumen E-3, Documentos sobre cuestiones globales, 1973–1976 (Washington, DC: Oficina de Imprenta del Gobierno de EE. UU., 2009), Documento 235; Archivos Nacionales de EE. UU., Departamento de Registros Estatales, Record Group (RG) 59, 1974 P-Reels, Box 100A

Este informe de la delegación estadounidense da una perspectiva de cómo la "Conferencia Diplomática" hizo su trabajo en los primeros meses. La discusión confidencial de Aldrich explicó cómo Estados Unidos prevaleció en el tema del PRG, en parte al no oponerse a que se asentaran otros "movimientos de liberación nacional", que reconciliaron a las delegaciones africanas y árabes lo suficiente como para no apoyar al PRG. Si bien Aldrich vio una "politización" de la conferencia, con los países en desarrollo votando en bloque para forzar la aprobación de un texto que "aplicara el Protocolo 1 a las guerras de liberación nacional", creía que algunas delegaciones, como la de Egipto, podrían resultar "útiles para conseguir otros estados en el mismo campo de sus posiciones más extremas". Al no estar seguro de si "muchos estados se toman realmente en serio la redacción de una nueva ley humanitaria y convertirse en partes de los tratados resultantes", Aldrich creía que sería "necesario que Estados Unidos considerara qué ventajas y desventajas puede tener la participación en la segunda período de sesiones de la Conferencia y si desearía convertirse en parte en los Protocolos".

Documento 3

RG 59, George H. Aldrich Records, cuadro 7, Derechos humanos en conflictos armados 1975

Las negociaciones en curso en la "Conferencia Diplomática" condujeron a una revisión del Pentágono de los temas, que van desde los prisioneros de guerra hasta el tratamiento de los "heridos, enfermos y náufragos". Sobre el tratamiento de las poblaciones civiles, el Pentágono no objetó las reglas que brindan "protección razonable... contra los efectos de las hostilidades", pero cuestionó el lenguaje que prohíbe atacar a civiles en ataques de represalia. Sobre ese punto, el subsecretario de Defensa William Clements había escrito al subsecretario de Estado Robert Ingersoll que el Estado Mayor Conjunto creía que la amenaza de represalias era un "medio esencial para disuadir violaciones graves de las leyes de la guerra". Los Jefes recomendaron la inclusión de un lenguaje que permita "represalias contra la población civil del enemigo, pero solo en respuesta a ataques ilegales graves contra la población civil de la otra parte".

Aldrich informó a Ingersoll que las discusiones recientes habían llevado a la reelaboración del texto para que el derecho a la represalia estuviera "cuidadosamente restringido... para casos graves". Debería ser "bastante aceptable para Defensa". Aldrich enfatizó además la necesidad de "preservar la autoridad de toma de decisiones del jefe de delegación". Con el apoyo del Secretario de Estado Kissinger, Aldrich estaba en una posición sólida para evitar tales movimientos del Pentágono.[8]

Documento 4

RG 59, Acceso a Bases de Datos de Archivo (AAD)

El Secretario de Estado Kissinger recibió informes diarios de los jefes de las oficinas del Departamento de Estado para demostrar cuán exitosamente estaban haciendo su trabajo. Kissinger lo recibió telegráficamente cuando se encontraba en Helsinki con el presidente Ford para la firma del acuerdo de seguridad y cooperación europea. Según el informe del asesor legal Monroe Leigh, Aldrich había consultado con funcionarios de Defensa y control de armas sobre cuestiones de leyes de guerra, en parte para prepararse para reuniones con los alemanes occidentales sobre las negociaciones de Ginebra. Los alemanes habían "expresado su preocupación de que las negociaciones puedan restringir el uso de armas nucleares". Según Aldrich, esas "preocupaciones son infundadas, y trataremos de persuadirlos de esto".

Documento 5

AAD

Según el informe de la Embajada de EE. UU., las consultas con Bonn transcurrieron sin problemas. Los alemanes occidentales creían que su ratificación de los Protocolos requeriría "algún tipo de declaración interpretativa pública... al menos en lo que respecta a las armas nucleares". Según el relato de EE. UU., "estaban complacidos con nuestras garantías de que el Gobierno de los EE. UU. sería muy claro al presentar cualquier protocolo al Senado que no tendría ningún efecto sobre el uso de armas de destrucción masiva".

Documento 6

RG 59, George H. Aldrich Records, cuadro 7, Derechos humanos en conflictos armados 1975

En este memorando, el Estado Mayor Conjunto expresó sus dudas sobre las implicaciones para la política de armas nucleares de las posiciones propuestas sobre las leyes de la guerra. Además de plantear preocupaciones anteriores sobre la política hacia las represalias, el Estado Mayor Conjunto señaló que no era "viable" aplicar las disposiciones del Protocolo para la protección de los civiles "en caso de una guerra nuclear general". Algunos de los artículos de las Partes III y IV podrían leerse como "prohibición de las armas nucleares", según el Estado Mayor Conjunto, a menos que Estados Unidos adopte una posición clara y enfática sobre este asunto. También planteó problemas un artículo que se refería a "problemas de salud importantes a largo plazo", que tenían implicaciones para los efectos de la lluvia radiactiva, como los efectos genéticos. Esa disposición, en opinión del Estado Mayor Conjunto, requería un texto adicional que estableciera que "las disposiciones del Protocolo que tratan sobre métodos y medios de combate no tienen por objeto afectar las armas nucleares".

Documento 7

RG 59, George H. Aldrich Records, caja 1, GeoHAldrich Chron 1975 Oct-Nov

Aldrich envió al Pentágono el lenguaje para una posición sobre las armas nucleares mencionadas en el informe a Kissinger (Doc 4). Al señalar que el Protocolo había sido redactado "teniendo en cuenta las armas convencionales", Aldrich dijo que "no fue diseñado sabiamente para afectar el uso de armas [nucleares]". Las restricciones a la "adquisición, almacenamiento y uso de tales armas deben ser, y están siendo, buscadas en otras negociaciones".

Documento 8

AAD

El Departamento solicitó a las embajadas que inviten a representantes de los gobiernos anfitriones a asistir a una reunión del "núcleo interno" (EE. represalias, movimientos de liberación y el "uso de armas nucleares y otras armas de destrucción masiva", entre otras cuestiones. Hasta ahora, no ha aparecido ningún registro estadounidense de estas deliberaciones del "núcleo interno".

Documento 9

RG 59, George H. Aldrich Records, caja 7, Conferencia Diplomática sobre Derechos Humanos en Conflictos Armados 1976

Preocupada por los aspectos potencialmente "negativos" de las conversaciones de Ginebra, Alemania Occidental solicitó una conversación entre el Ministro de Relaciones Exteriores Hans-Dietrich Genscher y el Secretario Kissinger. Especialmente preocupantes, desde el punto de vista de Alemania Occidental, fueron las implicaciones de las "prohibiciones de ataques indiscriminados contra objetivos militares, la población civil y [objetos] civiles", incluidos "ataques cuyos efectos no pueden limitarse a los objetivos militares". como con las armas nucleares. Según el memorando, tales restricciones podrían tener "efectos negativos en los conceptos de disuasión de la OTAN".

A los alemanes occidentales les preocupaba que, si las reglas del Protocolo I entraran en vigor, la estrategia de la OTAN enfrentaría "una fuerte presión política y legal" que incluso podría cuestionar el "primer uso de armas nucleares [que] es un elemento contenido únicamente en el concepto de la OTAN". de disuasión".

Abandonar la conferencia no era una opción, pero el FRG estaba considerando la posibilidad de una "declaración de entendimiento" para dejar en claro que los protocolos adicionales no tendrían impacto en "las reglas internacionales sobre el uso de armas nucleares". Los alemanes occidentales también estaban considerando la posibilidad de "hacer reservas con respecto a las disposiciones individuales del protocolo 1 en" la ratificación. Si bien las reservas no mencionarían específicamente la guerra nuclear, deberían "restaurar la validez primordial del principio de proporcionalidad".

Documento 10

AAD

En un informe a Kissinger, que estaba de viaje, Monroe Leigh relató que Aldrich había redactado un "acuerdo/reserva para su posible uso junto con las negociaciones de los protocolos sobre las leyes de la guerra" en el sentido de que las reglas establecidas por el protocolo no son destinados a tener algún efecto y no se aplican al uso de armas nucleares". EE. UU. consultaría con algunos aliados sobre este lenguaje, pero no "lo sacaría a la superficie en la conferencia hasta el momento en que hayamos decidido firmar el Protocolo".

Documento 11

AAD, desclasificado a pedido del Archivo de Seguridad Nacional

La Misión recomendó un comienzo temprano para la revisión del Protocolo I por parte del Comité Militar [MC] de la OTAN. La Misión pidió al Departamento de Estado que tenga en cuenta que "el proceso de producción de un estudio acordado de la OTAN y el consenso de los aliados sobre un tema de esta complejidad puede ser lento". , engorroso y retrasado por inconvenientes imprevistos". Tales problemas hicieron que fuera mejor comenzar la revisión más temprano que tarde.

Documento 12

1977-01-03

RG 59, George H. Aldrich Records, caja 7, Carpeta de Armas Convencionales # 2, Derechos Humanos en Conflictos Armados 1975

En lugar de una revisión temprana por parte del MC de la OTAN, el Departamento favoreció las consultas para comenzar con los países del "núcleo interno" y luego comenzar con los asesores políticos de la OTAN, y agregó que un estudio del MC no debería comenzar hasta la conclusión de la conferencia diplomática. Al revisar la historia de las discusiones con los gobiernos miembros del "núcleo interno" de la OTAN, el Departamento vio un buen historial de consultas. De los miembros de la OTAN, Alemania Occidental había planteado la mayoría de los problemas. Estados Unidos reconoció la preocupación de Alemania Occidental por su legislación interna y estaba "haciendo todo lo posible para acomodar la preocupación". Al Departamento también le preocupaba que "ciertos funcionarios del FRG pudieran estar tratando de descarrilar [el] proyecto de protocolo utilizando la OTAN como mecanismo". Según Aldrich, a EE.UU. le "interesaba que [los protocolos] se interpretaran razonablemente, seamos parte de ellos o no", lo cual era una consideración que el FRG parecía "hasta ahora incapaz de entender, pero debemos seguir intentando para explicarlo". El Departamento creía que era mejor iniciar las consultas del grupo "núcleo interno" durante la conferencia y comenzar las consultas formales de la OTAN una vez que la conferencia haya concluido.

Documento 13

AAD

En respuesta a las preocupaciones del Departamento de Estado sobre las opiniones "extremas" de los funcionarios de defensa del FRG, la Embajada informó sobre los recelos del Ministerio de Defensa de que los soldados alemanes pudieran acudir a los tribunales militares y administrativos y "cuestionar la legalidad de la estrategia y las tácticas acordadas por la OTAN y su conformidad con las normas internacionales". normas establecidas, incluido el Protocolo en caso de que entre en vigor". Un juicio adverso de los tribunales podría "afectar decisivamente la capacidad de FRG para desempeñar un papel efectivo en la planificación de defensa de la OTAN". Además, dado el estatus de Bonn como estado sin armas nucleares, "algunos podrían interpretar el protocolo como una prohibición de ciertos sistemas de armas convencionales [sic] o su empleo efectivo". Lo que hizo que el problema de defensa de Alemania fuera aún más "insoluble" fue que "tantos pueblos y ciudades están abarrotados en un área geográfica relativamente limitada, lo que hace difícil, si no imposible, defenderse de la invasión de un agresor sin involucrar áreas donde se concentran los civiles".

El Ministerio de Relaciones Exteriores de Alemania creía que los funcionarios de defensa estaban "utilizando un análisis del peor de los casos", pero eso se podía atribuir a la preocupación por la experiencia de la Segunda Guerra Mundial, en la que el régimen nazi "obligó" a los soldados alemanes a violar las reglas de la guerra. Sin embargo, ambos ministerios acordaron que Alemania Occidental ha "construido una democracia humanitaria y funcional desde la Segunda Guerra Mundial y debe preocuparse por continuar proyectando una imagen correspondiente". Esto hizo que los funcionarios de la embajada de EE. UU. creyeran que Bonn aceptaría el Protocolo por "razones diplomáticas y políticas".

Documento 14

AAD, desclasificado a pedido del Archivo de Seguridad Nacional

Durante una reunión de asesores políticos de la OTAN, el representante de Bonn, con el apoyo de Francia, solicitó un estudio del Comité Militar sobre las implicaciones de los Protocolos para la estrategia militar de la alianza. Las "notas de discurso" del representante alemán indicaron que las garantías previas de Estados Unidos sobre la no aplicabilidad de los Protocolos a las armas nucleares no habían sido del todo tranquilizadoras.

Según las "notas orales", algunos de los artículos del Protocolo pueden "poner en duda la admisibilidad bajo el derecho internacional de nuestra actual planificación de defensa". Algunos artículos prohibían "ataques no dirigidos a un objetivo específico" y "ataques cuyos efectos no pueden limitarse a los objetivos militares". Era poco probable que la sesión final de las negociaciones en Ginebra hiciera "cambios decisivos" en estas disposiciones. Desde la perspectiva alemana, esos y otros artículos tendrían implicaciones "negativas" para el "concepto de disuasión y defensa, incluido su componente nuclear" de la alianza. Podría haber llamados a una "prohibición del uso de armas nucleares, especialmente en la región densamente poblada de Europa Central" y "una reducción drástica de las posibilidades de la guerra convencional".

Las notas del discurso también incluyeron un punto sobre la ley de Alemania Occidental: que un soldado puede presentar quejas ante los tribunales "contra las normas de servicio y entrenamiento de las fuerzas armadas federales". Eso pondría la "compatibilidad del concepto de defensa de la OTAN con las nuevas reglas del derecho internacional" como un tema ante un tribunal supremo".

Documento 15

AAD

Estados Unidos se enteró por el embajador de Alemania Occidental, Horst-Krafft Robert, de que el Ministerio de Relaciones Exteriores de Alemania Occidental había aliviado las preocupaciones del Ministerio de Defensa. Las interpretaciones estadounidenses habían sido "de gran ayuda" en la "dura lucha". El "precio" por ganarse al Ministerio de Defensa fue el "acuerdo de que el FRG estaría preparado, durante las plenarias finales y el momento de la firma, para hacer una serie de declaraciones de entendimiento, cubriendo los temas más difíciles". Bonn esperaba que Washington y "todos los aliados de la OTAN hicieran declaraciones idénticas". Aldrich le aseguró a Robert "que intentaríamos elaborar textos acordados de estas declaraciones y convencer a otros aliados para que las acepten". Otro entendimiento fue que "estas declaraciones acordadas también proporcionarán gran parte de la base interpretativa necesaria para un estudio por parte del Comité Militar de la OTAN sobre las implicaciones del Protocolo".

Documento 16

AAD

Los representantes de los gobiernos de la OTAN se reunieron y aceptaron la propuesta de Aldrich de recomendar a sus gobiernos la pronta aprobación de un estudio por parte del comité militar de la OTAN una vez que las delegaciones de Ginebra hayan "producido interpretaciones acordadas de los artículos relevantes", y la conferencia haya concluido que la "última se puede ver la estructura del protocolo". Los asesores políticos de la OTAN prepararían la directiva para el comité militar pero "hubo consenso... que debería ser simple y no perjudicial".

Documento 17

AAD, desclasificado a pedido del Archivo de Seguridad Nacional

Los asesores políticos de la OTAN acordaron una propuesta británica para el lenguaje de la directiva al Comité Militar solicitando un estudio de la "nueva ley de guerra" y su compatibilidad con los planes militares de la OTAN. Si bien EE. UU. había expresado originalmente su apoyo a una fecha de finalización posterior al 31 de agosto, los alemanes occidentales querían que el estudio se completara para esa fecha, y el representante del Estado Mayor Internacional indicó que la fecha límite era factible. El estudio no comenzaría hasta que las delegaciones en Ginebra hayan presentado interpretaciones consensuadas. El embajador de EE. UU. pidió instrucciones para el 5 de abril sobre si aceptar la propuesta.

Documento 18

AAD

Creyendo que el Protocolo podría no firmarse hasta principios de 1978 y sobre la base de que la "calidad del estudio [del Comité Militar] mejoraría al permitir un mes adicional", el Departamento de Estado prefirió una fecha de vencimiento del 30 de septiembre pero aceptaría el 31 de agosto. en "un entendimiento claro, establecido para el registro, esa fecha es tentativa".

Documento 19

La Misión informó que una "gran mayoría" de los asesores políticos de la OTAN aceptaron el 31 de agosto como "fecha prevista para la finalización" del estudio de MC. Los representantes de Estados Unidos y Noruega "expresaron reservas sobre [la] conveniencia de una fecha tan temprana". El "borrador de mandato ha sido enviado al Consejo del Atlántico Norte para su aprobación final bajo el procedimiento de silencio, antes del 13 de abril".

Documento 20

AAD

En una declaración en la conferencia de Ginebra, el embajador Aldrich resumió las "opiniones de las delegaciones de Estados Unidos sobre el logro de la conferencia". Esa fue probablemente una de las declaraciones acordadas que informarían el estudio del Comité Militar. Según Aldrich, EE. UU. ve "con satisfacción" los "importantes avances en la ley realizados en el Protocolo", como la prohibición de ataques indiscriminados, incluido el bombardeo de áreas objetivo en ciudades, la definición clara y útil de objetivos militares [y ], la prohibición de hacer morir de hambre a los civiles como método de guerra". Un problema era hacer cumplir las prohibiciones de las represalias porque, si la población civil de una nación es objeto de "ataques continuos y masivos", esa nación podría no ser capaz de evitar un " respuesta en especie". En cuanto al problema de las armas nucleares, "ha sido nuestro entendimiento que las reglas a desarrollar han sido diseñadas con miras a las armas convencionales". Las armas nucleares "son objeto de negociaciones y acuerdos por separado, y... su uso en la guerra se rige por los principios actuales del derecho internacional".

Documento 21

Archivos de la OTAN

El estudio del Comité Militar, completado después de la fecha límite del 31 de agosto, detalló las implicaciones del Protocolo I para las operaciones militares de la alianza. El MC encontró gran parte de ella "militarmente aceptable", siempre que las reglas no excluyeran las "opciones de usar armas nucleares" de la OTAN. El significado literal de los artículos 35, 51 y 55 del Protocolo "inhibiría los usos esenciales de las armas nucleares, si se sostuviera que se aplican a" ellos. Así, la revisión detallada del Protocolo se “basó en el entendimiento de que las reglas introducidas por el Protocolo no afectan el uso de armas nucleares, y que los estados miembros de la Alianza se coordinarán y consultarán para asegurar que sus posiciones nacionales estén en armonía”. y que este entendimiento será legalmente efectivo en toda la Alianza".

El análisis detallado de los artículos 35, 51, 55 y 66 dejó suficientemente claro por qué los miembros de la OTAN los encontraron problemáticos debido a sus implicaciones para el uso de armas nucleares. Así, el artículo 35 obligaba a los signatarios a utilizar "armas, proyectiles y materiales y métodos de guerra de naturaleza tal que causen daños superfluos o sufrimientos innecesarios".

Los anexos al informe del Comité Militar incluyeron declaraciones hechas por varios delegados de países de la OTAN, como la declaración citada anteriormente de George Aldrich, explicando sus votos sobre artículos específicos y declaraciones generales sobre el trabajo de la conferencia.

Documento 22

Contribución anónima

En las semanas previas a la firma del Protocolo I en Ginebra, un grupo de trabajo del Departamento de Defensa dirigido por el Subsecretario de Defensa adjunto Walter Slocombe preparó un análisis exhaustivo del Protocolo y su historial de negociación, la posición adoptada por EE. UU. sobre cada sección, otros países occidentales y naciones del "Tercer Mundo", comenzando con el preámbulo y procediendo artículo por artículo. El informe encontró muchas cosas beneficiosas y positivas en el Protocolo I pero, al igual que los analistas de la OTAN, el grupo de trabajo estaba preocupado por los artículos 35 y 55 debido a sus implicaciones para el uso de armas nucleares. Tales preocupaciones apoyaron la conclusión sobre la necesidad de un "entendimiento expreso de que las Reglas del Protocolo no afectan el uso de armas nucleares".

Al igual que los analistas de la OTAN, el grupo de trabajo consideró que los artículos 51 (párrafo 5B) y 57 afirmaban la regla de la proporcionalidad. Así, las bajas civiles incidentales no estaban prohibidas, siempre que fuera evidente que no serían "excesivas en relación con la ventaja militar concreta y directa prevista". También se prohibió el uso "indiscriminado" de armas que pudieran causar bajas "excesivas en relación con la ventaja militar concreta y directa prevista". Además de codificar la regla de proporcionalidad, el artículo "brinda a los comandantes militares una orientación uniformemente reconocida sobre esta responsabilidad para con los civiles y la población civil al llevar a cabo ataques contra objetivos militares".

Si bien los funcionarios de Defensa vieron los artículos como "un paso importante en la reafirmación y el desarrollo del derecho humanitario aplicable en los conflictos armados", también reconocieron las implicaciones para el uso de armas nucleares. También fue preocupante el lenguaje sobre las armas que causan "problemas de salud importantes a largo plazo". El grupo de Defensa no creía que las armas nucleares causaran necesariamente "bajas excesivas", pero concluyeron que "en una situación de guerra nuclear general sería impracticable aplicar las reglas del Protocolo relativas a la protección de los civiles". Eso apoyaba aún más la opinión de que el Protocolo no se aplicaba a las armas nucleares.

Como antes, las prohibiciones contra las represalias preocupaban a los funcionarios del Pentágono, y el informe discutía la posibilidad de presentar una reserva formal sobre este punto cuando EE. UU. firmó el Protocolo I. Si bien el informe consideró "poco probable que EE. poblaciones, como tales, excepto en situaciones que involucren armas nucleares", expresó interés en una reserva si pudiera hacerse sin debilitar el entendimiento de Estados Unidos que excluía la aplicación del Protocolo a las armas nucleares. Sin embargo, nada de esto sería la última palabra del Pentágono sobre las represalias y otras cuestiones planteadas por el Protocolo I porque el Estado Mayor Conjunto aún no lo había revisado por completo, lo que tendría una gran influencia en cualquier recomendación del Departamento de Defensa sobre la ratificación.

Documento 23

RG 59, George H. Aldrich Records, caja 3, GHAldrich Chron abril-diciembre de 1977

Esta solicitud de autorización para firmar los Protocolos I y II repasaba su historial e incluía dos entendimientos, uno relativo a las armas nucleares, que sería declarado en el momento de la firma. El Departamento de Defensa quería incluir una reserva sobre las represalias, pero tanto la Agencia de Control de Armas y Desarme como el Departamento de Estado creían que sería "impracticable en caso de violaciones masivas y continuas de la Convención". (El Pentágono continuaría tratando eso como un punto conflictivo). En cuanto a la actitud del Congreso estadounidense, el Departamento de Estado anticipó una objeción "sin importancia".

[1]. Henry Lovat, Negociar la guerra civil: la política del diseño del régimen internacional (Cambridge University Press, 2020), 159.

[2]. McDonald citado en Ronald Schaffer, Wings of Judgement: American Bombing in World War II (Nueva York: Oxford University Press, 1985), 100. Entre los estudios significativos sobre objetivos nucleares y las leyes de la guerra, se encuentran Scott Sagan y Allen Weiner, " El estado de derecho y el papel de la estrategia en la doctrina nuclear de EE. UU., International Security 45 (2021): 126-166; los mismos autores, "The Illegality of Targeting Civilians by Way of Beligerent Reprisal: Implications for US Nuclear Doctrine", Just Security, 10 de mayo de 2021; y Theodore Richard, "Nuclear Weapons Targeting: The Evolution of Law and US Policy", Military Law Review 224 (2016): 862-978. Para conocer la prohibición de atacar a civiles, consulte David Alan Rosenberg, "Nuclear War Planning", en Michael Howard, George J. Andreopoulos y Mark R. Shulman, eds., The Laws of War: Constraints on Warfare in the Western World (New Haven: Yale University Press, 1994), 165.

[3]. Samuel Moyn, Humane: How the United States Abandoned Peace and Reinvented War (Nueva York Farrar Strauss y Giroux 2021), 200-202, 210-214. El libro de Moyn no considera el problema nuclear, pero brinda una útil descripción general de la negociación del Protocolo I, la decisión de EE. UU. de no ratificarlo y la adopción práctica de sus elementos por parte de las fuerzas armadas de EE. UU.

[4]. Lovat, Negociar la Guerra Civil, 143-147.

[5]. George Aldrich, "Algunas reflexiones sobre los orígenes de los Protocolos de Ginebra de 1977", en Christopher Swinarski, Etudes et Essays Sur Le Droit International Humanitaire et sur Les Principles de la Croix Rouge (Martinus Nijhoff Publishers, 1984), 132, también citado en Moyne , Humano, 211.

[6]. Una carpeta sobre derecho internacional y armas nucleares en los Archivos de Seguridad Nacional de la Biblioteca Jimmy Carter está clasificada, aunque está bajo pedido.

[7]. Frederic Borch, Judge Advocates in Combat: Army Lawyers in Military Operations from Vietnam to Haiti (Oficina del Juez Abogado General del Ejército de EE. UU. y Centro de Historia Militar, 2001), 319; Moyn, Humano, 209-210.

[8]. Lovat, Negociar la Guerra Civil, 160 nota 89.